“建立國有資本經營預算制度”，是黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的明確要求。為盡快落實這一重要任務，財政部和國資委達成一致，由財政部負責編制總的國有資本經營預算，國資委負責編制所監管的中央企業國有資本經營預算。目前，國資委正積極協調有關部門，抓緊研究建立央企國有資本經營預算制度的具體方案，年內有望出臺。 

    把中央要求落實到位的需要

    早在1993年，黨的十四屆三中全會就提出了“建立政府公共預算和國有資產經營預算”。

    1994年通過的《預算法》及其次年通過的實施條例又一次提出建立“國有資產經營預算”。但之后這項提議無疾而終，很重要的一個原因就是當時的國資局隸屬于財政部，這就決定了國資管理不可能從財政中獨立出來。

    伴隨著地方政府探索國有資產管理體制的進程，上世紀90年代，深圳、上海等地開始探索國有資本經營預算制度或類似制度，廣東、福建等許多地方也嘗試建立了國有企業紅利收繳制度、國有股轉讓收入的使用制度及相應的支出管理辦法。

    隨著我國漸進式改革的不斷深入，2002年黨的十六大決定對國有資產管理體制進行重大改革，2003年4月國務院國資委正式設立，作為196家央企的出資人，這為建立國有資本經營預算制度作好了體制上的鋪墊。

    2003年秋，黨的十六屆三中全會重新明確提出要“建立國有資本經營預算制度”，2004年和2005年國務院的有關文件也多次強調要推進這項工作。

    至此，國有資產經營預算制度的建立似乎水到渠成。國資委正是特設機構，代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資產“老板”的角色。它編制的預算不是政府預算，是出資人的財務預算。 

    公共財政改革到位的需要

    在經濟管理方面，政府客觀上具有社會經濟管理和國有資產所有者管理兩種職能。前者是憑借政治權力，以國家行政管理者身份對全社會各種經濟成分的管理，并對國民經濟收入進行分配與再分配，其目的是滿足社會公共需要和整個國民經濟發展健康有序地進行；后者是憑借財產權力，對國有資產經營收益進行分配與再分配，其目的是提高國有資產運營效益和國有經濟在國民經濟中主導作用的發揮。

    我國現行的財政預算制度，是在政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能合二為一的基礎上建立的。長期以來，我國對國有資本經營收支沒有單獨編列預算和進行管理，而是與經常性預算收支一起，混收、混用、混管，這種做法混淆了稅收和國有資產收益的界限，無法體現出政府作為社會管理者與國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。

    隨著我國市場化改革的深入，政府作為公共管理者與作為國有資產的所有者兩種職能必須分離。財政改革的基本方向，是建立公共財政。“公共財政”理論的提出，標志著國家財政應逐漸從競爭性領域退出。在這種背景下，政府作為國有資產所有者，必須建立起獨立于公共預算之外的國有資本預算來全面掌握經營性國有資本的收入、支出、資產和負債，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進行。這樣，將國家作為國有資本所有者所擁有的權力與作為社會管理者所擁有的行政權力相分離，促進政府職能轉換與政企分開。 
 國有資產出資人職能到位的需要

    按照國務院授權，國資機構代表國家履行出資人職責，享有監管范圍內國有資本收益的權利，體現了國有資產出資人職能與政府公共管理職能分開的原則。

    國有資產也具有一般資產的產權要素：所有權、經營權、收益權、處置權。只有建立國有資本經營預算制度，才能真正落實國有資本收益收繳。國資委作為政府特設的相對獨立機構，代表政府履行出資人職責，管人管事與管資產相結合，責任、權力、義務相統一。出資人就是要享受資本回報的，不能享受資本回報，國資委就稱不上完整意義上的出資人，也就沒法履行出資人的其他職能。

    比如，國有經濟有進有退，必然就是要進的把資金投進去、要退的把資金抽出來，這樣才能夠對國企布局進行調整。沒有國有資本經營預算制度，國有經濟布局結構調整是句空話。

    又如，我國的國有企業長期存在著出資人不到位、產權不清的問題，國有資本保值增值缺少制度保障。國資預算無疑是國資委最為看重的“管資產”的手段之一。對于國資委來說，沒有資本經營預算就管不住企業的投資行為。通過建立國有資本經營預算，對資產收益和產權變動等經營活動進行規范，有利于國有資本出資人加強對國有資本經營者的約束與控制，以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有權益。

    目前，國有資產責任明確了，權利卻沒有完全到位；出資人代表機構有了，職能卻沒有完全到位。事實上如果權利不到位，責任不可能真正落實。根據現代企業理論，企業所有權是指剩余索取權和剩余控制權。如果國資機構不掌握企業的剩余索取權和剩余控制權，就不是真正的出資人，至少可以說出資人權利不完整。

    因此，國有資本經營預算是出資人的一項重大權力，這關系到國資委能否真正成為監管有力、調控有效的國有資本運作機構。是否有國有資本的經營預算，實際上決定了國資委在多大程度上履行出資人的職責，也決定了國資委能有多大的作為。

    企業市場主體改革到位的需要

    中國國企最初實行“統收統支”，即企業將所有利潤上繳財政，然后再從國家財政那里獲得投資和彌補虧損。1994年稅制改革后，國企的稅后利潤全部歸企業所有。有些企業既壟斷了國有資源，又享受稅收返還等財政支持政策，對處于競爭性領域的其他企業存在不公平傾向。國有企業沒有向國家上繳稅后利潤，享有不需支付任何資本成本的優勢，造就了眾多由內部人控制的利益集團，客觀上變成了實現企業公平競爭的體制性障礙。

    在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業擁有國有資本收益自由支配權，效益好的企業職工收入不斷膨脹，而困難企業的職工卻收入下降，由此產生了企業內部分配秩序混亂的弊端，日益導致社會分配不公，并積重難返。

    部分國企的巨額利潤結余，全部由國有企業自主支配，存在著很大的隨意性，企業掌握的預算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費、損失和各種形式流失的現象時有發生。

    建立國有資本經營預算制度，國有企業就會像其他市場主體一樣，向其資本所有者(出資人)上繳收益。這樣，政府與企業的預算約束由軟變硬，企業對政府的依附關系脫解，企業再難以依賴政府，政府也再難以干預企業，企業逐漸變成獨立的市場主體。同時，也可創造企業公平競爭的體制環境，激活國有經濟的活力。

    此外，我國財政體制深化改革的方向是建立公共財政體制，按照公共財政理論的要求，政府財政支出的趨向主要是基礎設施、社會保障、文化科技等具有公共性的領域，而具有經營性的、競爭性的國有企業已不在政府支出的范圍之內。根據這一原理，我國目前政府財政已不再給國有企業注入資本金。在這種情況下，國有資本經營預算建立后，可以名正言順地對國有企業補充資本金，特別是對國家必須控制的領域和對國家未來發展有重要影響的重要行業和關鍵領域進行投入，有利于國有企業做強做大。

    加快國有經濟布局結構調整的需要

    國有資本存量結構不合理一直是搞活國有經濟的癥結所在。國有經濟比重過大，國有資產布局分散、戰線過長在很大程度上造成了國有企業競爭力不高、經濟效益低下、專業化水平低。目前，不少并沒有投資機會的國有企業非常有錢，錢太多了以致不知道該怎么用；而有一些國有企業正好處于產業爬坡的時候，特別需要集中投入，卻資金不足。作為一個經濟體系來說，這種資金配置顯然不合理。

    根據中央要求加快國有經濟布局結構的戰略性調整，需要借助于國有資本經營預算，對現有國有經濟按照產業結構高度化和企業規模經濟化的要求，進行統籌規劃，保證重點。通過制定切實可行的國有資本經營預算，確保新增國有資產的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，增強對支柱產業和高新技術產業中重要骨干企業的投入，增強國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的支配地位；同時要按照“有進有退”的原則，對現有國有資產存量進行結構調整，引導一般競爭性國有企業通過售股變現、收購兼并、債務重組、破產清算等方式退出市場。通過國有資本經營預算，可以有效控制和引導國有資本存量變現和增量的分配與使用，引導國有資本投資方向和領域，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合，促進經濟結構的合理調整和優化升級，提高國有資本的集中度和競爭力，提高國有資本的營運效率，發揮國有經濟在國民經濟中的控制力、影響力、帶動力。

    綜上所述，建立國有資本經營預算制度，是加快國有經濟布局結構戰略性調整的重要工具，是實施國有資產所有權管理的基本手段和實現國有資產保值增值的重要依托，是國資委有效履行出資人職責的重要方式，是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段，是落實國有資本保值增值責任和對企業負責人建立業績考核和激勵約束機制的重要保障，是促進企業健康穩定發展的重要舉措。同時，也有利于從長遠意義上推進公共財政體制建立，真正實現政企、政資分開，加快建設社會主義市場經濟體制。因此，盡快建立實施國有資本經營預算制度，是建立健全社會主義市場經濟的必然選擇。

來自：瞭望新聞周刊