資料來源：經1993—2004年《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》測算所得，2004年數據來源于《中國行業(yè)分析報告——鋼鐵工業(yè)》（2005）。
　　中國鋼鐵產業(yè)集中度不高，而且處于下降趨勢，主要有三個方面的原因。一是大型企業(yè)內部積累和外部擴張緩慢，發(fā)展速度低于產業(yè)發(fā)展速度。如同馬克思所說的，在市場的規(guī)模上，資本的積累遠遠趕不上資本的集中（馬克思，1867）。值得一提的是，中國的鋼鐵企業(yè)資本積累過慢還有其自身的特殊原因，許多大型鋼鐵企業(yè)受一時市場利益的誘惑，在產業(yè)快速增長的時期脫離了鋼鐵主業(yè)，將稀缺的資本用于不可靠的多元化經營，特別是非相關的多元化經營。和國際上成熟的鋼鐵大型企業(yè)不同，國內眾多鋼鐵大企業(yè)都有過“脫主業(yè)化”經營的歷史或現狀，比如，大型鋼鐵企業(yè)之一“首鋼”就熱衷于從事“造芯”等新興高科技業(yè)務活動，在“脫主業(yè)化”經營的道路上走了很遠，結果以失敗而告終。②二是市場準入壁壘低，企業(yè)進入過度。由于國內處于工業(yè)化的中期階段，鋼鐵業(yè)的投入產出見效快，市場利益明顯，在沒有產業(yè)進入限制的情況下，短期內就出現大量產業(yè)新進入者的狀況。而且，這一輪的鋼鐵產業(yè)擴張中，新進入者的主體基本上是民營經濟。三是鋼鐵工業(yè)對本地的產業(yè)結構變化有重要影響，促進工業(yè)化的績效比較明顯，而且稅收貢獻大，地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，往往會積極新上鋼鐵項目或擴大鋼鐵生產能力，這在無形中對小規(guī)模企業(yè)也起到了保護作用。“九五”和“十五”期間，大部分省份都在加快鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，共有19個省、區(qū)、市把鋼鐵產業(yè)作為自己的支柱產業(yè)，其結果是中國的鋼鐵產量高居世界第一，但產業(yè)集中度卻在世界上處于較為落后的水平。
　　為進一步反映中國鋼鐵產業(yè)的集中度，監(jiān)測該產業(yè)在空間上的離散性，我們增加采用產業(yè)空間集中度c[，i]這個指標來測定鋼鐵產業(yè)的地區(qū)分布集中程度。其測度模型為：

　　其中S[，ij]表示區(qū)域j 的產業(yè)i 占全國該產業(yè)的份額，n 表示區(qū)域個數，c[，i]其實是變量S[，ij]分布的標準差。這個統計量的值越高，說明產業(yè)的空間集中度越低；統計值越低，說明產業(yè)的空間集中度越高。產業(yè)空間集中度實際上從一個側面反映產業(yè)在空間上的集聚水平。空間范圍取決于研究所需要界定的地理區(qū)劃或以地理為基礎的行政區(qū)劃。本文以省為單位，測算全國的鋼鐵產業(yè)在省一級范圍空間上的離散程度。
　　通過對近年來全國及各地區(qū)鋼鐵工業(yè)主要產品產量數據的測算，我們發(fā)現，我國鋼鐵產業(yè)的空間集中度也在明顯下降，成品鋼材、生鐵、粗鋼、焦炭、鐵合金五種主要鋼鐵產品的c[，i]值從1999年起呈現逐年遞增的趨勢，并且2003年和2004年呈較顯著的擴大（見表1）。

　　這一結果表明，在市場的演進過程中，我國的鋼鐵產業(yè)并沒有像國外那樣演化出區(qū)域性的集聚態(tài)勢，比如，德國的魯爾區(qū)，美國的中北部地區(qū)，日本的京濱、阪神和九州三大工業(yè)區(qū)；相反，我國的鋼鐵產業(yè)在空間上更加離散了，呈現出地區(qū)間的逐漸均勻狀態(tài)。其背后的真實情況是，基本上每個省（自治區(qū)、直轄市）都建立了一定規(guī)模的鋼鐵生產基地，生產要素受行政約束難以進行自由的流動和配置，空間距離的疏遠增加了原材料和產品的運輸成本，鋼鐵產業(yè)的集聚經濟和資源合理配置難以實現。地區(qū)間產能的均勻化，表面上看減少了產品的遠距離運輸，但由于產品差異性和競爭的存在，在總體上實際增加了產品的運輸成本。
　　三、布局現狀與合理方向
　　產業(yè)布局是資源在空間配置的一種重要方式。從全世界范圍來看，鋼鐵產業(yè)的空間布局主要是三種基本形式：一是靠近資源產地的布局，可稱為資源依托型；二是臨近運輸港口尤其是大型海港的產業(yè)布局，可稱為臨海港口型；三是接近產品消費市場的布局，可稱為市場鄰近型。鋼鐵工業(yè)的早期布局表現一般是在靠近鐵礦石和煤炭資源的地方建設鋼鐵企業(yè)，以節(jié)約運輸成本。英國在工業(yè)化初期階段，鋼鐵工業(yè)基本上集中在蘇格蘭地區(qū)，就是因為那里有大量的煤炭和鐵礦石資源。隨著工業(yè)化進程的深入，更是隨著鋼鐵工業(yè)市場邊界的擴大，尤其是資源和產成品市場的國際化，一些國家的鋼鐵工業(yè)在布局上開始向大型海洋港口附近集中，這樣既充分利用鋼鐵生產所需的水資源，又能依靠海運條件進口鐵礦和煤炭資源，產品用于出口也比較方便。經過多年的空間演化，日本的鋼鐵工業(yè)呈現出一種典型的臨海型布局，以適應資源和市場都依賴國際的特殊性，絕大部分的鋼鐵企業(yè)分布在面向太平洋的帶狀工業(yè)區(qū)內，形成長達近1000公里的沿海鋼鐵工業(yè)帶。市場鄰近型的布局比較適合于國土面積較大、資源分布較為均勻的國家，這種布局有利于節(jié)約運輸成本。美國的鋼鐵工業(yè)屬于這種布局，主要是在鋼材消費需求旺盛的地區(qū)就地建廠，以滿足當地市場的需要。
　　從20世紀50年代初開始算起，中國的鋼鐵產業(yè)布局經歷了50年左右的演變，基本可分為前后25年。前25年，也就是從開始實施第一個五年計劃的1953年到臨近改革開放的1978年，產業(yè)建設受前蘇聯的影響，布局主要采用資源依托型。新建的鋼鐵廠基本是選擇靠近鐵礦、煤礦等鋼鐵業(yè)資源的地區(qū)。例如，這一時期在遼寧的鞍本礦區(qū)擴建了鞍鋼和本鋼，在貴州的攀西礦區(qū)新建了攀鋼（攀枝花大型鋼鐵聯合企業(yè)），在北京、冀東礦區(qū)擴建了首鋼和唐鋼，在鄂東、鄂西礦區(qū)新建和擴建了武鋼和湘鋼等企業(yè)，這些新建或擴建企業(yè)構成了當時我國鋼鐵產業(yè)的基本格局。顯然，這種布局不是市場化資源配置的結果，基本上是政府出于經濟和政治戰(zhàn)略上考慮而安排的。當時在內地大量安排鋼鐵布局，不僅因為那里有煤鐵資源，而且也是為了平衡地區(qū)經濟發(fā)展和備戰(zhàn)的需要。后25年從1978年改革開放以來，一直到2004年，這一段時間是我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展最快、布局情況最復雜的時期。市場機制開始發(fā)揮在資源配置中的作用，在布局上表現為臨近沿海地區(qū)和靠近產品消費市場的企業(yè)開始大量涌現，逐漸呈現出一種沿海指向和市場指向型的布局特征。從另一種角度看，隨著沿海地區(qū)工業(yè)化水平的提高，當地市場對鋼鐵產品的需求急劇膨脹，也刺激了這些地區(qū)鋼鐵工業(yè)發(fā)展快于其他地區(qū)。不過，值得指出的是，在后25年的布局演變中，并不單純是市場在發(fā)揮作用，地方政府的“有形之手”也起到了相當的作用。出于經濟利益的地方產業(yè)結構的考慮，地方政府在有條件的情況下都會把鋼鐵工業(yè)列為地區(qū)的支柱產業(yè)，加以優(yōu)先發(fā)展。自20世紀90年代以來，尤其是近10年來，上海、山東、江蘇、河北、廣東等地都分別建立了或正在建設各自的鋼鐵生產基地。
　　目前，我國鋼鐵產業(yè)的生產力布局相對比較分散，產業(yè)布局方式既不適應鐵礦資源結構的變化，也有悖于市場選擇和環(huán)保優(yōu)先的原則。本文根據《中國市場年鑒》的標準把我國劃分為六大區(qū)域：華北、東北、華東、中南、西南和西北③，分別測算2004年各地區(qū)鋼產量、GDP 和固定資產投資占全國總量的比重。通過這種測算，可以在一定程度上看出不同區(qū)域的鋼鐵產量與消費量（用GDP 和固定資產投資這兩個指標來顯示）之間的關系，從而間接觀察鋼鐵產業(yè)布局的合理性。計算結果顯示（如表2），華北地區(qū)是我國鋼鐵生產的主要基地，鋼產量占全國比重的33.07％，但無論是用GDP 還是固定資產投資指標來衡量鋼鐵產品的需求，該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費地。東北、西南、西北地區(qū)鋼鐵的生產與消費大體平衡，而華東、中南地區(qū)經濟比較發(fā)達，鋼鐵消費量大，生產卻相對不足，供需矛盾比較突出，所以最近幾年鋼鐵項目上得最多的就是這兩個地區(qū)。

　　為了進一步解釋我國鋼鐵產業(yè)的布局現狀，本文構造了一個回歸方程來分析我國鋼鐵產業(yè)布局的影響因素。由于鋼鐵產業(yè)布局主要有資源依托型、臨海港口型和鄰近市場型三種，我們以2003年各省鋼產量（QYGS）作為被解釋變量，礦產資源（KCZY）、地理區(qū)位（DLQW）和國內生產總值（GDP ）三個變量作為解釋變量，三個解釋變量分別代表影響鋼鐵產業(yè)布局的三個因素：資源、區(qū)位和市場需求。其中，地理區(qū)位是名義變量，如果該地區(qū)區(qū)位沿海，則用“1”表示，否則用“0”表示。鋼鐵生產過程中的主要原料是鐵礦石和焦炭，這兩種資源的供給對鋼鐵產業(yè)分布格局影響最大。由于不同資源很難匯總，本文采用各省鐵礦石和煤炭資源占全國比重之和來代表該地區(qū)的礦產資源稟賦。各地區(qū)鐵礦石和煤炭的探明儲量出自《中國統計年鑒》（2004），其他數據來自《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》（2004）。計量方程和檢驗過程如下：
　　QYGS＝α＋β[，i]KCZY＋β[，2]GDP ＋β[，3]DLQW＋μ
　　QYGS＝0.603GDP＋0.401KCZY －0.072DLQW
　　t 值（3.508*）（3.262*）（-0.457）
　　計量檢驗顯示，擬合優(yōu)度系數0.818，回歸方程有著較強的解釋力。JB統計量和White檢驗都拒絕有異方差的假設。通過t 檢驗的變量是礦產資源（KCZY）和國內生產總值（GDP ），地理區(qū)位沒有通過t 檢驗。其中，國內生產總值的標準化系數為0.603，大于礦產資源的標準化系數0.401.這說明當前影響我國鋼鐵產業(yè)生產力布局的主要因素是市場需求，其次是礦產資源，我國鋼鐵產業(yè)的空間布局基本屬于市場指向型的，產出區(qū)位逐漸在向市場消費地集中，同時兼具資源依托型特征，臨海港口型的特征則不明顯。從華北、華東這兩個鋼鐵生產的主要區(qū)域看，華北屬于資源依托型，以河北、山西為典型；華東則基本屬于市場接近型的布局，最為典型的是上海和江蘇。
　　值得指出的是，我國鐵礦石資源儲量相對短缺，品質也不高，而且鐵礦石過度開采對環(huán)境也有相當的破壞。從保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，我國鋼鐵工業(yè)的發(fā)展在未來將主要依賴于從國外進口鐵礦石，沿海港口城市作為大型鋼鐵企業(yè)的所在地有著運輸上的優(yōu)勢，在很大程度上可以降低鋼鐵成本，應該是較為理想的產業(yè)布局所在地。相反，單純以資源依托為特征的空間布局已經暴露出效率不高、破壞環(huán)境、導致區(qū)域產業(yè)結構單一等問題，逐漸不能適應我國鋼鐵產業(yè)發(fā)展的需要。本文采用鋼鐵工業(yè)總產值與投資總額的比值來衡量我國各地區(qū)鋼鐵產業(yè)投入產出效率，對三種不同類型的產業(yè)空間布局進行比較，結果發(fā)現④，2003年我國資源依托型地區(qū)鋼鐵產業(yè)投入產出效率的平均值為3.98，顯著低于全國5.38的平均值；市場鄰近型地區(qū)的這一數值達6.25；雖然除寶鋼之外，我國還沒有其他典型意義上的港口型鋼鐵企業(yè)，但沿海地區(qū)鋼鐵工業(yè)的投入產出效率最高，為6.36，不僅高于全國平均值，更是大大高于資源依托型地區(qū)的數值，證明臨海港口型的空間布局是未來我國鋼鐵產業(yè)布局的合理方向。值得一提的是，當初上海寶鋼選址在臨近東海之濱的寶山縣時，曾引起一場不小的風波。當時（20世紀70年代末）這個選址曾被批評為“洋冒進”、“不顧全國一盤棋”、“遠離資源產地不經濟”等，但歷史證明，上海寶鋼的選址與布局，是中國鋼鐵工業(yè)有史以來最具有經濟效率的選址布局。而當初在攀枝花、鄂東、鄂西等礦區(qū)附近所在地新建的鋼鐵企業(yè)，則逐漸暴露出經濟效益不高、污染環(huán)境等嚴重的問題。
　　四、國家產業(yè)政策的真正意義
　　2005年7月，國家發(fā)展與改革委員會公布了《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》，這是中國鋼鐵工業(yè)的第一個產業(yè)政策，也是正式發(fā)布的一個明確的產業(yè)政策，自然引起各方的注意。新頒布的《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》分別就政策目標、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局調整、產業(yè)技術政策、企業(yè)組織結構調整、投資管理、原材料政策、鋼材節(jié)約使用及其他相關問題作了闡述和規(guī)定，特別是把提高產業(yè)集中度和優(yōu)化生產力布局作為產業(yè)政策調整的核心。出于對國家重要的產業(yè)政策的關注，以及為呼喚更加有效而合理的產業(yè)政策出臺，從研究的角度出發(fā)，有必要就新出臺的《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》提出幾點評論。
　　2005年《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》無疑是要控制鋼鐵產業(yè)的規(guī)模，這也是產業(yè)政策的一個重要調控內容。但問題是鋼鐵產業(yè)的規(guī)模應該怎樣控制？由誰來控制？依據什么來控制？從《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》的文本上理解，鋼鐵產業(yè)的規(guī)模是通過國家制定規(guī)劃來實現控制。該產業(yè)發(fā)展政策第一章第一條明確指出：根據我國經濟社會發(fā)展需要和資源、能源及環(huán)保狀況，鋼鐵生產能力保持合理生產規(guī)模，具體規(guī)模可在規(guī)劃中解決。第二章第七條又明確，鋼鐵產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委員會會同有關部門制定。也就是說，由政府部門制定發(fā)展規(guī)劃，而發(fā)展規(guī)劃又要規(guī)定產業(yè)的生產規(guī)模。但是，合理的生產規(guī)模總是和市場緊密相關的，政府部門能夠準確地知道或預測市場需要多少鋼產量？能夠制定準確無誤的產量規(guī)劃嗎？如果是，那市場上的生產和產品早就實現了“帕累托最優(yōu)”，沒有短缺和過剩。然而，我國從計劃經濟向市場經濟過渡的歷史已經證明，這種情況是不存在的。由于信息的不完全，同時也由于單憑政府的判斷和決策難以做到最能增進社會福利，因而由政府部門做出完全符合市場實際需要的產能規(guī)劃是不現實的，也是不可能的。其實，不僅政府部門做不到對合理產量規(guī)模的準確預測，其他任何人和機構都難以代替市場做出準確的預測。近幾年之內，不知道有多少個權威或不權威的機構作過關于中國鋼產量和鋼鐵消費的預測，但結果全都是錯誤的。
　　《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》還明確規(guī)定了企業(yè)的任務，內含企業(yè)生產規(guī)模受行政批準之意。該政策第二章第八條規(guī)定，2003年鋼產量超過500萬噸的企業(yè)集團可以根據國家鋼鐵產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃和所在城市的總體規(guī)劃，制定本集團規(guī)劃，經國務院或國家發(fā)展和改革委員會進行必要銜接平衡后批準執(zhí)行。這一條連續(xù)用了“銜接”“平衡”“批準”“執(zhí)行”等詞語。實際上，政策已經規(guī)定企業(yè)的生產規(guī)模需要得到政府部門的批準，因為在同一條中還有這樣的規(guī)定：（企業(yè)）規(guī)劃內的具體建設項目國家發(fā)展和改革委員會不再審批或核準。但是，這必須是經過行政部門“進行必要銜接平衡后批準”的企業(yè)規(guī)劃，如果不是，由于規(guī)劃尚未得到批準，自然就難以免除行政部門的審批或核準了。產業(yè)政策原本應是引導產業(yè)發(fā)展方向，保護產業(yè)整體利益，協調產業(yè)與環(huán)境和其他產業(yè)發(fā)展的關系，直接規(guī)定企業(yè)的行為，尤其是企業(yè)的生產行為，應是產業(yè)政策盡力避免的。
　　已經生效的《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》為了提高產業(yè)集中度，明確規(guī)定：要通過鋼鐵產業(yè)結構調整，實施兼并、重組，擴大具有比較優(yōu)勢的骨干企業(yè)集團規(guī)模，提高產業(yè)集中度。提出“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數量較大幅度減少，國內排名前10位的鋼鐵企業(yè)集團鋼產量占全國產量的比例達到50％以上，2020年達到70％以上”。還規(guī)定：“到2010年，形成兩個3000萬噸級，若干個千萬噸級的具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團”（第一章第三條）。從現在起到2010年，如果中國能夠形成一批具有國際標準的規(guī)模經濟的鋼鐵企業(yè)集團，對于產業(yè)組織優(yōu)化、產業(yè)結構優(yōu)化肯定是有好處的。但是，作為產業(yè)發(fā)展政策，應該如何規(guī)定以及要不要具體規(guī)定企業(yè)的數量和企業(yè)的經營規(guī)模卻是一個值得深思的問題。明確規(guī)定企業(yè)的數量和企業(yè)的經營規(guī)模，無論這種規(guī)模多么具有經濟意義，實際上還是政府代企業(yè)決策，不符合市場經濟的本意。另外，政府通過產業(yè)政策方式，規(guī)定政府要求達到的經營規(guī)模，不僅對市場中的企業(yè)采用有形的手進行重新配置，而且在事實上默認現有市場的格局。即生產規(guī)模已經接近政府的目標規(guī)模，便可以得到政府政策的支持；而現在生產規(guī)模難以接近政府的目標規(guī)模，即便生產效率高、技術改進快、長期競爭力強，也無法得到產業(yè)政策的支持，甚至有可能被政府偏愛的特大型企業(yè)兼并或重組。因為《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》一方面“支持具備有條件的聯合重組的大型鋼鐵企業(yè)通過結構調整和產業(yè)升級適當擴大生產規(guī)模，提高集約化生產度，并在主輔分離、人員分流、社會保障等方面給予政策支持”（第五章第二十一條），另一方面又規(guī)定：“鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設鋼鐵聯合企業(yè)項目，普鋼企業(yè)上年鋼產量必須達到500萬噸及以上，特鋼企業(yè)產量達到50萬噸及以上。非鋼鐵企業(yè)投資鋼鐵聯合企業(yè)項目的，必須具有資金實力和較高的公信度，必須對企業(yè)注冊資本進行驗資，提供銀行、會計事務所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”（第六章第二十三條）。這種規(guī)定實際上是杜絕了現在規(guī)模較小的企業(yè)和市場以外的企業(yè)對市場現有的大企業(yè)展開競爭，現有的大企業(yè)自然是產業(yè)政策的最大利益既得者。這不禁讓人想起一句在市場中流傳很廣的話：寶鋼和鞍鋼就是那兩個3000萬噸級的企業(yè)，將會受到特別的保護。事實上，《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》在規(guī)定產業(yè)區(qū)域分布時，已經暗指寶鋼和鞍鋼兩家企業(yè)具有國際競爭力，支持和保護的傾向十分明顯（第五章第十九條）。
　　鋼鐵產業(yè)本來是競爭性較強的行業(yè)，不應對某一類別的利益集團給予特別的支持和保護，無論其目前的規(guī)模有多大，但遺憾的是，現行的鋼鐵產業(yè)政策明顯有照顧現有體制格局的傾向，實際上是照顧國有企業(yè)的傾向，基本上排斥了外資企業(yè)和民營企業(yè)與國有企業(yè)競爭的可能性。2004年鋼產量達到500萬噸以上的企業(yè)共有15家，其中絕大多數是國有企業(yè)。產業(yè)政策還規(guī)定，“境外企業(yè)投資國內鋼鐵行業(yè)，必須結合國內現有鋼鐵企業(yè)的改造和搬遷實施，不布新點。”這就意味著，國內的鋼鐵企業(yè)，尤其是大型國有鋼鐵企業(yè)，只要不改造搬遷，就不用擔心因競爭力問題而被外資企業(yè)兼并或重組。雖然產業(yè)政策中提到鼓勵包括民營經濟在內的各類社會資本通過參股、兼并等方式重組現有的鋼鐵企業(yè)，但由于現有的具有規(guī)模優(yōu)勢的鋼鐵企業(yè)基本上是國有企業(yè)，屬于民營資本的鋼鐵企業(yè)，產能的擴充首先必須要在規(guī)劃上得到政府部門的批準；目前主業(yè)不是鋼鐵業(yè)的民營經濟企業(yè)，進入該領域“必須具有資金實力和較高的公信度，必須對企業(yè)注冊資本進行驗資，提供銀行、會計事務所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明”，實際上是遇到難以逾越的進入壁壘（較高的公信度如何測度？作為國家產業(yè)政策，又何必管到諸如銀行、會計事務所出具的驗資和企業(yè)業(yè)績證明這樣的細節(jié)？）。雖然產業(yè)政策的意義之一就在于淘汰過多的缺乏規(guī)模經濟的企業(yè)，但這種機制是以公平競爭為前提的。政策可以允許現有的大企業(yè)兼并小企業(yè)，但不應給予特別優(yōu)惠條件；政策也應當允許有優(yōu)勢的較小企業(yè)通過聯合重組，去兼并沒有競爭力的大企業(yè)。關鍵是看哪個企業(yè)真正具有競爭力，而且是長期的競爭力，這是市場經濟的基本法則。
　　從理論上講，產業(yè)政策是為了實現結構優(yōu)化的一種手段，但在實踐過程中，如果產業(yè)政策忽視了市場規(guī)律，反而會成為結構失衡的主要原因。而且，任何一項產業(yè)政策的執(zhí)行，都要涉及到大量的協調問題，一旦協調成本過大，制定出來的產業(yè)政策最終可能無法得到有效執(zhí)行。產業(yè)政策能否發(fā)揮顯著作用取決于以下幾種因素：產業(yè)政策手段發(fā)揮作用的基礎是否具備；政策手段本身的效力是否充足；是否存在逆向發(fā)揮作用的力量；產業(yè)政策的執(zhí)行過程是否恰當（江小涓，1996）。如果產業(yè)政策只看到了產業(yè)內部的結構問題，而忽視了比結構問題更大的經濟系統問題（如市場機制），把起市場信號作用的產業(yè)政策當作直接調整微觀經濟的手段，最后產生的結果可能并非是產業(yè)政策本意要達到的結果。另外，政府在運用經濟政策方面，應當把即時的調控做法和長期的產業(yè)政策區(qū)分開來，在不同條件下采用不同的手段和具體政策。《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》制定和出臺的一個重要背景是全國各地上了很多的鋼鐵項目，造成煤、電和運輸的全面緊張，為了緩解結構矛盾，同時也是為了避免出現嚴重的產能過剩，國家及時實施調控政策，控制了鋼鐵產能的無限擴大。作為宏觀調控的一個重要措施，對鋼鐵產業(yè)的過度擴張實行限制無疑是正確的。但是，產業(yè)政策在功能上應和調控政策有所區(qū)別，應更加注重宏觀性、導向性和長期性，盡量減少對微觀層面的直接干預，這也是產業(yè)政策的真正意義所在。否則，我國的眾多產業(yè)就難以擺脫始終存在的擴張、限制、再擴張、再限制的低效率而無序的怪圈。