[摘要]本文從礦產資源稅費制度構成和規(guī)范礦產資源開發(fā)相關經濟主體間利益關系角度，對現行礦產資源稅費制度存在問題進行了全面分析。并在此基礎上對礦產資源稅費制度的改革與完善進行了探討。

　　近幾年礦產品價格的高位運行，既暴露了現行礦產資源稅費制度存在的問題，也為礦產資源稅費制度改革帶來了新的契機。

　　一、現行礦產資源稅費制度構成

　　礦產資源稅費是對礦產資源開發(fā)活動專門征收的稅費，不包括對各行業(yè)普遍征收的稅費（如增值稅和所得稅等）。礦產資源稅費制度是調節(jié)礦產資源開發(fā)利用各相關經濟主體間利益關系的財政稅收制度，既包括具體稅費項目的設置、定性、計征方法和征管制度，也包括稅費收入的分配與使用制度。

　　1949年新中國成立之后，我國建立起了礦產資源國有國營為主、無償使用的礦產資源經濟體制，國家集社會管理者、礦產資源所有者、投資經營者等多重身份于一身，相關利益均體現為國有企業(yè)利潤。因此，計劃經濟時期不存在調節(jié)礦產資源開發(fā)相關主體間利益關系的礦產資源稅費制度。礦產資源稅費制度的發(fā)展始于19世紀80年代初，到目前為止礦產資源稅費制度有如下幾個方面：

　　第一，調節(jié)礦產資源所有者與開發(fā)投資經營者即礦業(yè)企業(yè)利益關系的礦區(qū)使用費和礦產資源補償費。礦區(qū)使用費是最早（1982年）設立的礦產資源稅費，用于對外合作開采海洋石油資源；礦產資源補償費根據1986年《礦產資源法》設立，但真正實施則始于1 994年。礦區(qū)使用費和礦產資源補償費，均按礦產量或收益的比例征收；目前礦產資源補償費收入由中央與省按比例分成。

　　第二，資源稅。于1984年開始征收，目的在于調節(jié)礦山級差收益，促進企業(yè)之間公平競爭。資源稅最初是一種累進制的超額利潤稅，1 986年起石油資源稅實行按產量定額征收。1 993年12月的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，按產量定額計征資源稅.根據分稅制原則資源稅成為地方稅種。

　　第三，礦業(yè)權有償使用費。包括探礦權、采礦權使用費和價款，根據1996年《礦產資源法》確立。探礦權、采礦權使用費按礦區(qū)面積實行定額收費，由國家出資探明礦產地的探礦權價款和采礦權價款按評估的礦業(yè)權價格收取。2006年，財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》，首次明確劃分了探礦權采礦權價款收入中央與地方的分成比例，即從2006年9月1日始，國家出資形成的探礦權采礦權價款收入按固定比例分成，20％歸中央，80％歸地方所有。

　　第四，從2006年3月26日起，對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。起征點為40美元／桶，累進征收，最高征收率為40％；石油特別收益金作為國家非稅收入，納入國家財政預算管理，其中相關部分用于消費者補貼。

　　第五，2006年4月國務院以山西省作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點，批準山西省征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、提取礦山環(huán)境治理恢復保證金和建立煤礦轉產發(fā)展基金，旨在調節(jié)煤炭資源開發(fā)負外部性所涉及相關利益關系，實現可持續(xù)發(fā)展。

　　二、現行礦產資源稅費制度存在的問題

　　（一）礦產資源稅費體系所調節(jié)的利益關系混淆，與稅費性質相違

　　在市場經濟條件下，礦山級差收益應通過礦租的級差性調節(jié)歸礦產資源所有者所有。雖然現行制度規(guī)定對應稅礦資源征收資源稅，但將資源稅的目的定為“調節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級差收益”，顯然與礦產資源補償費所調節(jié)的利益關系相混淆。現行礦產資源稅費制度有關法規(guī)中，將礦產資源補償費、礦權使用費和礦權價款均歸入礦產資源有償使用范疇，明確為調節(jié)國家作為礦產資源所有者與礦業(yè)權人之間的利益關系。但礦業(yè)權價款所調節(jié)的應是探明礦產地的地質勘查投資者與其他勘探開發(fā)投資者間的利益關系，而不是調節(jié)國家作為礦產資源所有者與礦業(yè)權人的利益關系。

　　（二）礦產資源稅費水平低，計征依據不科學，征收主體錯位

　　據有關研究，2003年山西電煤最低價為60元／噸，最高的主焦煤為400元／噸，價差達340元，而調節(jié)級差收入的煤炭資源稅定額僅為0.3元／噸～5元／噸。顯然，現行礦產資源稅費水平極低，對相關利益關系的調節(jié)沒有實質意義。礦產資源補償費計征公式中的開采回采率系數，是難以科學計算的和非經濟的因素，執(zhí)行中會產生尋租腐敗和征收的高成本。體現國家礦產資源所有者權益的礦產資源補償費和礦業(yè)權價款，目前由政府行政管理部門以行政的或計劃的方式確定，是以行政方式代替市場機制調節(jié)相關利益關系。煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點中專項基金的提取及分配使用，仍是計劃經濟體制下政府以基金的計劃分配和直接控制礦業(yè)企業(yè)經營決策的方式。

　　（三）礦產資源稅費制度設計目標錯位

　　礦產資源稅費制度的主旨是調節(jié)和規(guī)范礦產資源開發(fā)相關利益關系，然而在礦產資源稅費制度及其宣傳中往往將礦產資源稅費的征收與提高資源開采利用率相聯(lián)系。事實上，礦產資源開發(fā)利用效率，主要取決于礦產資源產權制度的合理性和有效性、國有或公有礦產資源產權委托代理關系治理結構的科學性，以及礦業(yè)權市場的競爭性。雖然礦產資源稅費制度也是礦產資源產權制度的重要組成部分，目前礦產資源稅費政策多變和不規(guī)范也是導致礦產資源開發(fā)秩序混亂、資源利用效率低下的因素，但其不是主要因素。為促進資源合理開發(fā)，政策制定者力圖把礦產資源補償費征收與礦產儲量資源實際采收率與額定采收率掛鉤。而礦產資源稅費作為礦業(yè)企業(yè)生產成本因素，其征收反而有可能降低采收率。

　　（四）重要利益關系缺乏調節(jié)

　　目前存在屬于農村集體所有的礦產資源，而未來礦產資源產權制度改革也可能會產生其他類型的非國有礦產資源產權，但現行礦產資源稅費制度卻缺乏對國家與非國有礦產資源所有者之間利益關系的調節(jié)。礦產資源勘探開發(fā)必然會對礦產地土地權人（當地居民及地方社會）的土地、財產和生態(tài)環(huán)境權益產生不利影響，現行礦產資源稅費制度卻缺乏對礦產資源開發(fā)受益者（礦產資源所有者、開發(fā)投資經營者）與土地權人之間利益關系的規(guī)范。礦產資源是當代人與后代人共同擁有的自然財富，在現行礦產資源所有者收益的分配使用中，對當代人與后代人之間的礦產資源利益關系缺乏有效調節(jié)。

　　三、礦產資源稅費制度改革

　　現行礦產資源稅費制度的諸多問題，導致了礦產資源利益分配嚴重不公、社會經濟可持續(xù)發(fā)展的危機。為此，必須按市場經濟規(guī)范相關利益關系的要求，對礦產資源稅費制度進行改革與完善。

　　（一）礦產資源稅的改革

　　在市場經濟體制下，礦產資源稅調節(jié)的是國家與礦產資源開發(fā)直接受益者即礦產資源所有者和開發(fā)投資經營者間的利益關系，目的在于補償國家為礦產資源開發(fā)所提供的公共設施和公共服務成本，調節(jié)礦產資源利益分配矛盾。礦產資源稅應類同于財產稅.在礦產資源開發(fā)生產環(huán)節(jié)按礦產量或收益、在礦權交易環(huán)節(jié)按交易價值或增加值的一定比率征收。由于礦產資源開發(fā)所需的公共物品和服務，主要由礦產資源地地方政府提供，資源稅應主要為地方稅。礦產品價格具有長周期大幅波動特征，在礦產品較長期處高價位期間，礦產資源所有者和開發(fā)經營者均會獲得礦產資源所有權和經營權壟斷帶來的非正常高收益，這種高收益加劇了收入分配矛盾。因此，應由中央政府對非正常高收益征收暴利稅或特別收益金。

　　（二）礦產資源所有者利益實現方式的改革

　　在礦產資源所有者與開發(fā)經營者分離的條件下，礦產資源所有者利益主要是以礦租形式體現的礦產資源價值，礦產資源所有者可在礦業(yè)權轉讓和生產環(huán)節(jié)獲得所有者利益。按勘探開發(fā)體制市場化要求和借鑒成熟市場經濟國家經驗，礦產資源所有者應在生產環(huán)節(jié)收取體現礦租（包括級差礦租）的礦藏使用費，以產量、收益分成或礦產品凈價值（礦產品價格減開采成本）累進制比率方式收取，代替礦產資源補償費；在礦業(yè)權轉讓環(huán)節(jié)收取相當于現行礦業(yè)權使用費的礦業(yè)權簽約金和礦藏占用費，收取礦藏占用費的目的在于避免“占而不用”；礦藏使用費率、礦業(yè)權簽約金和曠藏占用費率，均以礦藏資源價值評估為依據由市場交易機制確定。國家對勘查勘探投入會增加礦產資源價值，因此國有礦藏的礦業(yè)權價款應并入礦藏使用費，今后國家除公共地質勘查的公共投入外，不應再進行商業(yè)性勘探投資。

　　（三）礦業(yè)經濟管理者與礦權人利益關系的規(guī)范

　　國家作為礦業(yè)行政管理及礦業(yè)公共服務提供者與礦產資源勘探開發(fā)參與者之間利益關系，應通過礦管部門向礦業(yè)勘探開發(fā)者、地質信息利用者、礦產資源所有者，收取特定服務性質的行政規(guī)費來調節(jié)，包括：向商業(yè)性地質信息使用者收取信息費、礦權登記和管理手續(xù)費、礦權契稅和印花稅等。礦管部門經費主要來源于公共財政預算，礦產資源所有者收益不能用作礦管部門經費開支。礦業(yè)發(fā)展關系經濟發(fā)展與經濟安全，作為社會經濟管理者的國家應采取措施確保礦業(yè)健康發(fā)展：對重大和基礎性的地質勘查、勘探開發(fā)技術研究予以財政支持，對新技術的應用予以稅收優(yōu)惠；在礦業(yè)市場低迷、礦業(yè)經營困難時期，實行優(yōu)惠的稅收政策；改革稅收制度，如改生產型增值稅為消費型增值稅，實現公平稅賦等。

　　（四）建立礦產資源勘探開發(fā)外部性利益關系的調節(jié)機制

　　礦產資源勘探開發(fā)以及利用會帶來生態(tài)和環(huán)境的負外部性，其實質是對公共物品性質的生態(tài)與環(huán)境資源的消耗，是對社會公共利益的損害，應通過征收生態(tài)、環(huán)境資源稅（或費）的形式來使生態(tài)環(huán)境成本內在化。對于礦產資源開發(fā)利用的代際外部性，屬于礦產資源利益在代際間的合理分配使用問題，要在充分實現礦產資源價值基礎上，將礦產資源所有者收益主要用于社會經濟可持續(xù)發(fā)展項目，包括提高礦產資源開發(fā)利用效率的技術研發(fā)、公共設施建設、社會發(fā)展、替代產業(yè)發(fā)展。為此，對非國有礦產資源所有者收益，國家應征收收益稅，以用于解決代際公平問題。

　　（五）規(guī)范礦產資源開發(fā)利用與礦產地經濟關系調節(jié)機制

　　應以《物權法》規(guī)范調節(jié)礦產資源勘探開發(fā)用地中的礦業(yè)企業(yè)與集體土地產權人之間的利益關系，主要通過企業(yè)與土地產權人之間的土地使用權交易，確定礦業(yè)用地的使用費（地租），通過礦業(yè)企業(yè)與礦產地權益受損人之間的談判，解決礦產開發(fā)給相關權益人帶來的損失。生態(tài)環(huán)境稅收和國有礦產資源所有者收益也應優(yōu)先用于礦產地的生態(tài)環(huán)境治理和社會經濟可持續(xù)發(fā)展項目。

　　礦產資源稅費制度與礦產資源產權制度和社會經濟制度密切相關，現行礦產資源稅費制度存在的問題是礦產資源產權制度和礦業(yè)經濟體制問題的反映和體現。因此，礦產資源稅費制度的改革與完善有賴于礦產資源產權制度和礦業(yè)經濟體制的改革與完善。

　　（稅務研究，長江大學管理學院，蒲志仲）